Олгица Батић ДХСС - СПО

01.10.2013.
Друго редовно заседање (2013), Закон о легализацији објеката (претрес у начелу) (2013)

Поштовани председниче, уважени министре, даме и господо народни посланици и народне посланице, овим предлогом закона о легализацији објеката се обезбеђује прибављање, односно накнадно издавање грађевинске и употребне дозволе за објекте, односно делове објекта који су изграђени без грађевинске дозволе, односно који се користе без употребне дозволе.
Инвеститори, односно власници тих бесправно изграђених објеката, прибављањем грађевинске, односно прибављањем употребне дозволе, знатно би увећали тржишну вредност тих својих објеката, а посредно се тиме отварају могућности и за остварење других циљева, чиме би се у сваком случају допринело економском развоју.
Успостављањем права својине на објектима и то по спроведеном, односно окончаном поступку легализације, пружа се могућност власницима таквих објеката у смислу да могу да обезбеде одговарајуће кредите, да изврше енергетску санацију објеката итд.
Предлагач, наиме, полазећи од овог предлога закона, каже да је од њега пошао, имајући у виду пре свега резултате претходне анализе наведених законских одредаба, могао је децидно да нам каже и којих, односно закона којима се уређује легализација објеката, као и већ оно што је споменуто, одлуке Уставног суда, који је ценио уставност појединих одредаба Закона о планирању и изградњи, а које се односе на легализацију објеката. Мислим да је то било довољно да се закључи да је сада потребно одмах и у што краћем року написати предлог закона којим ће се уредити тзв. легализација објеката, односно накнадно издавање грађевинских, односно употребних дозвола и то за оне објекте који су наведени у предлогу закона у оном року, односно до 11. септембра 2009. године.
Поред осталог, оваквим једним решењем такође се наводи да се тиме стварају услови за довођење у легалне токове бесправно изграђених објеката, али предлагач нигде рационално није објаснио по ком то основу и из којих то разлога то треба да важи само за оне објекте који су изграђени до 11. септембра 2009. године, па је овлашћени предлагач овом приликом и сам напоменуо да у том смислу постоји један правни вакум. Ја ћу се са њим сложити, па, наравно. Готово да после тог периода апсолутно у земљи Србији није изграђен ниједан нелегални објекат.
Објашњење да предлог који се односи на успостављање једног новог рока за легализацију и то за објекте изграђене након наведеног датума не може бити прихваћен из једног једноставног разлога, јер ако ћемо се позивати на одредбе Уставног суда, онда морам да напоменем да би управо оваква одредба била директна, односно супротна ставу Уставног суда и то израженом у образложењу његове одлуке којим се проглашавају неуставним све оне одредбе Закона о планирању и изградњи, а које се односе на легализацију објекта, с обзиром да се мора имати у виду оно што сте сами напоменули, а то је да је кривичним законодавством бесправна градња утврђена управо као посебно кривично дело.
Не знам да ли се под поменутом анализом било који предлагач, не мислим само на вас, подразумева некакву самокритику као неки реликт прошлости неког претходног система, у ком је једноставно свако могао да ради шта хоће, али уколико је спреман да се самокритикује или да ревидира свој став, онда би му било све опроштено.
Такође, овде предлагач у оваквом предлогу закона започиње констатацију да је у Републици Србији било више покушају да се објекти изграде супротно закони и где је год то могуће да се они сада врате у некакве законске оквире и да је све почело 1997. године. Мислим да је почело и много раније, али од 1997. године кренули су само да се гомилају проблеми, па када већ говоримо о тој 1997. години, морам да напоменем да је закон о посебним условима за издавање грађевинске, односно употребне дозволе за одређене објекте представљао тај почетни корак.
Навели сте да је сваки следећи закон бивао све либералнији у односу на свој претходни, али, и поред свих оних погодности које су заправо биле предвиђене Законом о планирању и изградњи, то није дало очекивани ефекат, односно, као што сте и сами навели, преко 700 захтева за легализацију данас постоји. Решено је само око 15%. Ово је изгледа последица чињенице што, ето, ви тад нисте били у могућности да предложите једно овакво законско решење, које лично сматрате добрим.
Уколико мислите да сам злонамерна, морам да вас исправим и да одмах кажем да се ту јако варате. Ви сте навели да се у фази изради оваквог предлога приступљено по озбиљним и темељним припремама за израду овог нацрта закона. Све сугестије које су достављене до момента доношења одлуке Уставног суда, а којом се управо одредбе о конверзији земљишта код легализације објеката на основу Закона о планирању и изградњи стављене ван снаге, узете у разматрање. Спроведене су јавне расправе и то у периоду од 24. маја до 12. јуна 2013. године, где је и она јавна расправа, тј. округли сто који је одржан у Сава центру требао да представља бар ту неку круну започетог посла. Јавна расправа организована је у сарадњи са сталним конференцијама општина и градова. Замислисте, присуствовало је 200 учесника.
Наравно да су, поред представника општина и градова који и треба да буду позвани, били позвани представници Агенције за борбу против корупције, што је такође похвално, представници Инжењерске коморе Србије, представници Републичког јавног правобранилаштва, Републичка дирекција за имовину Републике Србије, али оно што је интересантно јесте да тим јавним расправама нису присуствовали и нису се њима одазвали, као што су, рецимо, правни стручњаци са факултета и института.
Истовремено, нацрт овог закона је објављен на сајту Министарства. Узете су у обзир и сугестије које су пристигле електронским путем. Прихваћене су сугестије Министарства правде и државне управе које се односе на усклађивање казнених одредби. Из једног оваквог предлога закона са донетим Законом о прекршајима, предлагач сада напомиње да је у односу на нацрт закона који је био на јавној расправи, текст закона допуњен и одредбама којима је касније прецизиран предлог легализације. Шта ће вама онда уопште јавност? Зашто толико позивате на те јавне расправе ако ћете касније нешто мењати и неким одредбама нешто допуњавати?
Одредбе о којима говори предлагач по њему ће се прецизирати поџаконским актом у коме ће бити наведени објекти који не могу бити предмет легализације. Не знам зашто имамо неку вечиту потребу да све оно што не умемо или не знамо да решимо једним предлогом закона морамо да решавамо некаквим будућим поџаконским актима? То је постао очигледно манир у нашој земљи.
Такође, напомиње се да ће током примене овог закона Министарство преузети све што је потребно да би се остварило оно што се доношењем овог закона и намерава. То јесте добро. То је одлично и то на крају крајева и јесте задатак предлагача, заправо Министарства на чијем челу се налази, али уједно морам приметити да је то тло за испитивање успешности односно неуспешности примене закона уколико он буде усвојен, односно његове примењивости и непримењивости.
Јединицама локалне самоуправе, привредним друштвима, организацијама и грађанима ће се пружити неопходна стручна помоћ и против тога немам ништа против. Министарство ће одмах по ступању на снагу овог закона припремити и донети поџаконски акт којим ће ближе уредити поједина питања из области овог закона. Опет видимо ту љубав према доношењу поџаконских аката.
Због оваквог стања, мислим да можете да очекујете један свеопшти правни циркус који ће бити касније употпуњен организовањем јавних расправа и радионица у управним окрузима у Србији, а све у циљу некакве правилне и доследне примене закона. Мислим да је ово један потпуно погрешан редослед корака. Такође наводите да у складу са захтевима и законским овлашћењима да ће Министарство по захтевима заинтересованих лица давати мишљење о примени појединих одредби самог закона. Требали сте да напоменете да је давање мишљења Министарства о било ком питању из надлежности Министарства тек тако необавезујуће, заправо потпуно је необавезујуће мишљење Министарства по било ком питању као правна категорија.
Такође, предлагач је у овом предлогу закона дао и неке интересантне изјаве, а неке се међусобно искључују. Тако је надлежни министар рекао – грађани не морају да легализују своје објекте, већ је довољан само упис у катастар непокретности. Уколико сте власник неког објекта 30 година и уколико се нико није жалио, довољно је да се упишете у катастар. Ово је изјава министра Илића која је емитована на првом програму РТС. Зато имамо и следећу изјаву са којом се донекле могу сложити. Грађани већају и то је оно што сте споменули у свом начелном излагању, мешају Закон о упису у катастар непокретности који је Скупштина Србије већ усвојила и Закон о легализацији који треба да усвоји, знамо да ће бити усвојен, легализација скупа и захтева бројну документацију а да упис у катастар кошта 100 евра и да нема никаквих додатних трошкова након чега можете објекте да стављате под хипотеку, можете да пренесете на своју децу, да се тај објекат доживотно води на вас, а да се после ваше смрти води на ваше потомке и то је потпуно довољно да легално функционишете, осим што се тако уписани објекти неће моћи продавати.
Против овога не бих имала ништа против, али морам да вам поставим једно питање. Кажете у оваквој једној изјави да се такви објекти неће моћи продавати. Уколико се ти објекти неће моћи продавати, како ће онда рецимо банка која је ставила хипотеку у том случају да уради, шта уколико дође у ситуацију да ту хипотеку активира? То питање остаје нејасно.
Има још доста ваших изјава овде, али мораћу да вас цитирам и да предочим јавности једну од најзанимљивијих. Она гласи – Против урбаниста који одбију упис објекта у катастар, предузеће се одговарајуће мере пошто постоје урбанисти који неће да дају дозволу и неће да раде свој посао.
Министре, чисто за убудуће, упис објеката у јавна документа врши РГЗ, не врше га никакви урбанисти. Само ради прецизирања. Нећу спомињати још изјава које је министар Илић давао о овом предлогу закона, али сложићу се са следећом изјавом – неће Европа са нама више да разговара док све објекте не упишемо у катастар. Ту сте потпуно у праву. Неће, наравно, да разговара са нама. Да ли ће да разговара са нама када би Европа видела овај предлог закона који је данас у процедури?
Морам да вас питам када сте припремали овај предлог закона, да ли сте вршили некакву упоредно правну анализу, да ли сте погледали закон који ову материју уређује у Хрватској, као скорашњи пример земље која је постала чланица ЕУ? Да ли сте погледали закон Црне Горе, имате закон Републике Српске, имате закон Федерације БиХ и сва та решења чини ми се да су много боља од ових која ми данас имамо пред собом.
Овде за тренутак морам да се вратим у прошлост јер, наравно, нисте ви криви због свега овога што данас постоји и није овај проблем почео 1997. године, почео је много раније. Није спорна чињеница да наслеђе и даље егзистира у свом прикривеном облику, а тај прикривени облик се испољава кроз уништавање свих оних трагова и учињених правних недела у протеклих готово пет деценија на нашем простору у области планирања и изградње и зато нам стварност и јесте оваква каква је. Управо аболирањем кршења свих тих законских прописа, кроз нерад инспекцијских служби, кроз недоношење просторних планова, кроз неуспеле покушаје легализације, дошли смо заправо данас у ситуацију да ми морамо лажно да се представљамо ЕУ са тврдњом да су заправо сви нелегално изграђени објекти изграђени легално, али уз једну чиничну констатацију која стоји у оваквом предлогу закона – да за стабилност тих објеката држава не одговара.
У прилог овим наведеним чињеницама иде и констатација да заправо овим законом започиње пети талас легализације изграђених објеката у Србији. Први талас је кренуо 1997. године, када је донет посебан закон, управо у циљу легализације бесправне градње који је, истини за вољу, можда чак био најближи том неком процесу једног организованог отпочињања исправљања тог нежељеног тренда. Закон о посебним условима за издавање грађевинске односно употребне дозволе за одређене објекте уређивао је посебне услове за издавање грађевинске дозволе за објекте односно за делове објекта изграђене без одобрења на подручјима која су урбанистичким планом предвиђена за изградњу, управо за објекте те врсте и за објекте те намене и одређивао је статус објеката изграђених без одобрења на подручјима које урбанистички план није предвиђао или пак на подручјима за које уопште није постојао урбанистички план.
Иако је Закон о планирању и изградњи из 2003. године строго одређивао да је дивља односно нелегална градња кривично дело за које је била предвиђена казна затвора, опет је заправо продужен рок за легализацију јер је тај закон у својим одредбама уврстио и поступак легализовања објеката подигнутих без дозволе. Стручна јавност је још тада, приликом расправе о самом Закону о планирању и изградњи, критиковала и указивала на све оне проблеме које ће једна таква легализација донети. Нажалост, стручна јавност није много погрешила.
Даље имате Бечку декларацију из октобра 2004. године која уводи и дефинише термин неформалних насеља, а све у циљу заједничке сагласности о акцијама које се имају преузети. Под један, прво је регулисање и унапређење неформалних насеља на један одрживи начин, а под два, да се спречи сва будућа бесправна градња. Истом том декларацијом дефинисане су бројне ствари, али ја их овде нећу посебно наводити. Рецимо, да је недостатак простора рангиран као један од седам највећих проблема садашњег света.
Та неформална градња наравно да у свом једном дугорочном смислу трајно мења, трајно уништава простор и директно смањује будуће развојне могућности. Она се јавља у своја два правна лика. Прво, у ситуацији када грађевинску дозволу уопште није могуће добити и друго, када је ту грађевинску дозволу могуће добити, али инвеститор грађевинску дозволу није тражио.
Наравно, проблеми датирају много година уназад. Можемо говорити о томе, можемо кренути заправо од средине осамдесетих година када је бесправна градња прво била локализована у периферним градским зонама где су објекти грађени на препарцелисаним грађевинским земљама, али су их власници наравно у једном лутративном циљу продавали као грађевинске парцеле, коме би се исплатило да користи пољопривредно земљиште и то, замислите, у сврху пољопривредне производње. Закон наводно није дозвољавао такве трансакције, али су једноставно власти жмуриле као увек и нису кажњавале власнике уопште због једне противзаконите конверзије пољопривредног земљишта у грађевинско земљиште.
Затим, имамо једно онако потпуно бесправно дивљање и у централним градским блоковима, такође осамдесетих година, где се попримају видљиве размере, где се заузимају тавански простори, где се заузимају равни кровови, где се заузимају дворишта, тротоари, улице, свега апсолутно чега вам у овом моменту може пасти на памет. И тада је заправо извршена једна завршна фаза потпуне деконструкције урбаног простора, јер је уведена такозвана привремена дозвола, на основу које је градитељ могао да гради неки мањи, да адаптира постојећи или да дограђује постојећи објекат у случају уклапања у будући регулациони план, тај објекат је могао бити легализован, у случају не уклапања, он се није могао легализовати, али би градитељ, односно власник у случају експропријације био обештећен за вредност тог објекта.
У исто време, усвојен је и закон о наџиђивању стамбених зграда и претварању заједничких просторија у станове и истовремено, готово паралелно са доношењем тог закона отпочела је масовна злоупотреба и једног и другог института. Тада је већ било извесно да са никаквим привременим дозволама неће ти објекти бити рушени, без обзира на то колико је инвеститор пробио неке параметре и за привремене дозволе, нпр. индекс изграђености или спратност објекта или урбанистичке стандарде који су годинама уважавани као цивилизацијско мерило и који и дан данас у уређеним земљама представљају и треба да представљају цивилизацијско мерило.
Наравно да су овакве дозволе потпуно незаконите, добијане посредством корумптивних радњи, апсолутном власти на свим нивоима владајуће партијске номенклатуре, то се подразумева, на тако погодном тлу разуме се да су биле корумпиране све службе, да је криминализација државе доживљавала свој пун јек. Издавале су се свакојаке привремене дозволе и наравно да је све функционисало про принципу „колико пара, толико и квадрата“. Нажалост, мислим да се то задржало и до данашњег дана.
Будући да немам још пуно времена, морам да кажем да једно од битнијих, суштинских промашаја у решавању овог наведеног проблема о коме данас расправљамо, а то је процес легализације, десио се управо у поступку поништавања урбанистичке норме која се формализује у поџаконским актима и што траје до данашњег дана. Добар пример за овакву једну тврдњу овог што сам напред навела можете видети у Одлуци о привременим правилима и условима за издавање одобрења за изградњу и употребну дозволу за објекте изграђене, односно реконструисане без грађевинске дозволе до 13. маја 2003. године, а на основу које се врши легализација бесправно изграђених објеката.
Оно што је забрињавајуће јесте чињеница да се тзв. поступак легализације објеката овим предлогом закона, за који ја сматрам да се још увек да кориговати амандманима који су поднети од стране готово свих посланичких група, ипак привидно шаљу некакви позитивни сигнали ЕУ. Морамо бити свесни да тих позитивних сигнала, нити се они могу у овом моменту квалификовати као позитивни, не може бити све док се у форми једног доброг законског решења, а још увек има времена, још увек није касно да оно постане добро, не имплементирају оне праве, односно истинске европске вредности.
Те вредности већ постоје у различитим документима и не треба их никако игнорисати, а то сте учинили у овом предлогу закона у изјави о усклађености са прописима ЕУ.
Још нешто, министре, појам легализације изграђених објеката, без обзира да ли су ти објекти са или без грађевинске, односно са или без употребне дозволе, дакле, појам легализације изграђених објеката у правној регулативи ЕУ не постоји. Мислим да сте управо ту чињеницу требали да имате на уму када сте кренули са израдом нацрта оваквог предлога закона. Хвала.